近年来,针对高铁沿线私搭乱建、违法经营、违法施工等严重影响铁路安全的隐患以及相关行政部门监管缺位等问题,上海铁检机关立足职能开展了一系列维护高铁沿线安全专项检察监督活动,推动解决铁路线下重大安全隐患,专项监督活动取得阶段性成效,有效维护了铁路安全。笔者认为,有必要将铁路安全纳入公益诉讼检察案件范围。

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  当前,探索开展铁路安全公益诉讼面临着一些现实问题,具体有以下两点:

  在法律依据不明的情况下如何推进,需要探索。铁路外部环境安全隐患主要体现在铁路周边违法侵占,非法施工,危险品堆放,电线、无人机、广告牌造成的异物侵袭等情形。在这其中,有的属于国有财产保护、环境资源保护等公益诉讼现有领域,有的没有明确的公益诉讼类型与之对应。如果在诉前阶段,检察机关可以对铁路安全公益诉讼进行探索,以危及社会公共利益为由向行政机关制发检察建议,但是如果诉前没有使问题得到圆满解决,检察机关缺乏刚性制约手段。囿于相关法律规定的缺失,目前尚未有向法院提起铁路安全公益诉讼的先例。

  铁路安全公益诉讼管辖如何确定,需要深入研究。我国当前公益诉讼制度以属地管辖为基本路径。铁路安全隐患线索一般都集中在铁路周边,按照现行规定,铁路安全公益诉讼应当由地方检察院管辖,但是地方检察机关办理铁路安全公益诉讼面临线索发现难、沟通协调难、地方阻力大等问题。而铁检机关如对地方行政机关开展铁路安全公益诉讼,需层报上级院指定管辖,在管辖确定上势必花费很长时间,司法效率无法保障。

  对此,笔者认为,铁路安全公益诉讼还需要从理论层面进一步探索。铁路安全是重要的国家和社会公共利益,是检察机关探索公益诉讼等外领域的着力点。目前,探索铁路安全公益诉讼应主要围绕与不特定多数旅客出行安全息息相关的铁路运输安全领域,针对铁路外部环境安全隐患问题展开。对于铁路安全公益诉讼与现有公益诉讼类型的重叠部分,应借鉴“特别法优于一般法”的法律适用原则,优先适用铁路安全类型。

  关于铁路安全公益诉讼的设立模式,可以采取对民事诉讼法第55条及行政诉讼法第28条有关公益诉讼案件类型范围部分进行扩大,加入铁路安全类型,或者借鉴英雄烈士保护法的立法模式,采用特别法的规定来扩大公益诉讼范围,比如对铁路法修订时,明确检察机关可以提起涉及铁路安全类公益诉讼,向侵权主体提起民事公益诉讼,或提起行政公益诉讼督促地方政府、行政机关履行职责。也可通过相关司法解释,对公益诉讼案件范围的“等”字作出明确规定,将铁路安全包含其中,明确检察机关可提起涉及铁路安全的公益诉讼。

  此外,笔者认为,还应明确铁路检察院办理铁路安全公益诉讼案件的相关规定。铁路安全隐患往往具有跨区划、点多线长、自成体系的特征。铁路检察院办理铁路安全公益诉讼案件具有管辖特点、业务范围、独立性等优势。铁路检察院作为专门的检察机关,与铁路企业跨行政区划的管辖特点具有一致性。铁路检察院长期从事铁路专有领域的检察业务,与铁路部门联系较为密切,可以发挥铁检机关作为地方政府与铁路企业的桥梁纽带作用,共同维护铁路安全。与地方检察机关相比,铁路检察机关具有“去地方化”的独特优势,能够更加独立地办理案件,排除地方干扰。

  结合目前公益诉检察实践来看,铁路检察院办理铁路安全类公益诉讼案件,具体可包括涉铁领域生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、安全生产、铁路线路安全等危害铁路安全的类型。行政公益诉讼案件诉前程序一般由基层铁检院向违法行使职权或者不作为的行政机关发出诉前检察建议,涉及行政机关是县级以上人民政府的案件,由铁检分院管辖;进入诉讼程序的直接向有管辖权的法院提起行政诉讼。民事公益诉讼由铁路检察院开展诉前程序监督;进入诉讼程序的,基层铁检院将案件交由铁检分院,由铁检分院起诉至有管辖权的设区市中级法院。


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